A Constitucionalidade da Polícia Judicial

Por Leandro Caetano*

Na última terça-feira, 08/09, o Conselho Nacional de Justiça aprovou a regulamentação da Polícia Judicial no âmbito do Poder Judiciário, que passará a contar com a carreira de policial judicial, com a responsabilidade de atuar na segurança do patrimônio, usuários e autoridades judiciárias. 

Logo após a aprovação da Resolução, foram publicadas algumas teses questionando à legalidade do ato normativo, algumas por falta de previsão constitucional, e outras por falta de conhecimento jurídico quanto à diferenciação dos diversos órgãos policiais existentes e seus campos de atuação. Coube-nos, então, a incumbência de atender os anseios dos agentes em uma resposta explicativa. 

O presente artigo pretende realizar um estudo no ordenamento jurídico sobre os diferentes órgãos policiais de segurança pública, de segurança institucional e os não previstos na Constituição Federal, explicando principalmente a assimetria existente entre segurança pública e segurança institucional e ainda a regularidade das alterações de especialidades de cargos no âmbito do Poder Judiciário. 

A pesquisa foi realizada tendo como base o método indutivo de coleta bibliográfica e a documental, realizada pela analise da legislação e de decisões judiciais pelo país a respeito do tema.

Polícias existente no Brasil

· Órgãos Policiais de Segurança Pública

Os organismos policiais encarregados de realizar segurança pública estão definidos no art. 144 da Constituição Federal, com a incumbência de empreender ações de repressão e oferecer estímulos ativos para que os cidadãos possam conviver, trabalhar e produzir, protegendo-os dos riscos a que estão expostos. As instituições atuam no sentido de inibir, neutralizar ou reprimir a prática de atos socialmente reprováveis, assegurando a proteção coletiva e, por extensão, dos bens e serviços. A Constituição Federal define como responsáveis pela segurança pública os seguintes órgãos:

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: 

I - polícia federal; 

II - polícia rodoviária federal; 

III - polícia ferroviária federal; 

IV - polícias civis; 

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares; 

VI - polícias penais federal, estaduais e distrital.

O Supremo Tribunal Federal decidiu que o art. 144 da Constituição Federal é taxativo, ou seja, de observância obrigatória pelos Estados-membros, com a impossibilidade da criação de órgão de segurança pública diverso daqueles previstos no art. 144 da Constituição. 

Dessa taxatividade, contudo não decorre a impossibilidade de se criarem órgãos policiais diversos da segurança pública, dada a distinção das atividades. 

O próprio STF, no julgamento da ADI 2.827/RS que questionava a existência da Polícia Científica no Estado do Rio Grande do Sul, decidiu por maioria dos votos, que o art. 144, incisos I a V da Constituição, é taxativo, ou seja, é de observância obrigatória pelos Estados-membros, mas nada impediria a existência do órgão, desde que não exercesse a segurança pública. Nesse sentido, in verbis: 

"A inclusão do Instituto-Geral de Perícias no rol dos órgãos aos quais compete a segurança pública não se compatibiliza, portanto, com os preceitos da Constituição da República. Nada impede, todavia, que referido instituto continue a existir e a desempenhar suas funções no Estado do Rio Grande do Sul"

A Polícia Judicial ao contrário dos órgãos de segurança pública tem competência para atuar nas questões envolvendo o policiamento interno dos prédios forenses e na segurança de autoridades, com a execução do poder de polícia administrativa do Poder Judiciário. 

· Órgãos Policiais de Segurança Institucional 

A polícia de segurança institucional é uma atividade desempenhada como suporte ao funcionamento de uma organização. Protege pessoas, bens, informações e imagens relacionadas direta ou indiretamente à instituição. 

Os órgãos policiais de segurança institucional estão previstos nos artigos 27, § 3º, art. 51, lV e art. 52, Xlll da Constituição Federal, denominados de polícias legislativas, unidades policiais encarregadas de realizar proteção dos parlamentares, de autoridades brasileiras e estrangeiras presentes no parlamento ou em dependência sobre sua responsabilidade, a proteção de seus servidores, bem como a proteção de seu patrimônio.

Quanto à atuação das polícias do Congresso Nacional, o Supremo Tribunal Federal, quando questionado sobre a validade de prisão efetuada nas dependências do Senado Federal, reconheceu em sua súmula 397 de 03/ 04/ 1964 que: O Poder de Polícia da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, em caso de crime cometido nas suas dependências, compreende, consoante o regimento, a prisão em flagrante do acusado e a realização do inquérito.

· Órgãos Policiais não previstos na Constituição Federal

Existem órgãos policiais não previstos na Constituição Federal, podendo defini-los como órgãos policiais de segurança institucional e órgãos policiais técnicos científicos. São órgãos policiais de segurança institucional não previstos na Constituição:

  • Polícia do Exército;
  • Polícia da Aeronáutica;
  • Polícia do Batalhão Naval;
  • Polícia Judicial.

Os policiais da Marinha, Exército, Aeronáutica e do Poder Judiciário são responsáveis por exercer o poder de polícia no âmbito de atuação das respectivas instituições. Com atribuições de prevenir o crime, realizar a segurança das instalações, escolta de autoridades, policiamento ostensivo, dentre outras atribuições. Atuando igualmente como os órgãos policiais de segurança institucional previstos  nos artigos 27, § 3º, art. 51, lV e art. 52, Xlll da CF, no suporte ao funcionamento da instituição.

Os órgãos policiais das Forças Armadas foram criados por atos administrativos dos comandantes das forças militares. A polícia do Exército foi criada pelos Decretos Reservados de 6069-A, 6071-A, 6072-A e 6073-A de 06 de dezembro de 1943, na Aeronáutica, a Portaria n° R-531/GM3, de 26 de setembro de 1984, criou os BINFA, unidades de múltiplo emprego, que incluíam subunidades de Polícia da Aeronáutica. Já na Marinha, a Portaria nº 155/MB, de 09 de maio de 2000, criou a Companhia de Polícia do Batalhão Naval. 

A Regulamentação da Polícia Judicial se deu através da Resolução n° 344/2020 do Conselho Nacional de Justiça, devido ao crescimento da violência e ataques ao Poder Judiciário, somada a inviabilidade de apoio de outros órgãos policiais. Com isso, o CNJ percebeu a necessidade e a importância de um corpo policial próprio para segurança institucional dos Tribunais.

A Constituição da República assegura ao Poder Judiciário autonomia administrativa (art. 99) e atribui ao Conselho Nacional de Justiça a missão de zelar pela autonomia do Poder Judiciário, podendo, para tanto, expedir atos regulamentares, nos termos do art. 103-B, § 4º, da CF. Sendo assim, para não ferir os princípios constitucionais que garantem autonomia administrativa e organizacional, e ainda, o princípio da Separação dos Poderes, o Poder Judiciário não poderia depender de força policial ligada a outro Poder da República.

Por esse motivo, a polícia judicial foi regulamentada com fundamento no art. 96 da Constituição Federal, que autoriza o Poder Judiciário organizar os seus serviços auxiliares, in verbis: 

Art. 96. Compete privativamente: 

I - aos tribunais: 

[...] 

b) organizar suas secretarias e serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correicional respectiva;

Diante desta previsão constitucional, o Poder Judiciário pôde organizar a sua própria polícia administrativa, visto que, os Tribunais possuem autonomia para organizar os seus serviços auxiliares, ou seja, o seu policiamento interno está inserido no rol dos serviços que podem ser organizados pelos Tribunais.

Por fim, a chamada polícia científica é uma área especializada responsável por atividades ligadas à análise e à investigação técnica, envolvendo o trabalho de profissionais dotados de expertise científica. Segundo decisão do STF, a polícia científica pode ser autônoma, mas sem status de órgão de segurança pública. Ao estabelecer a existência da polícia técnico-científica, o legislador estadual pode defini-la de maneira autônoma e independente, sem necessariamente submetê-la às polícias existentes e dispostas no artigo 144 da Constituição Federal. Mas desde que isso não signifique sua equiparação a órgão de segurança pública.

Feita essa diferenciação entre os órgãos policiais existentes no Brasil, torna-se claro que o conceito de polícia de segurança pública não se confunde com a polícia de segurança institucional, visto que possuem objetos e fundamentos distintos que lastreiam a sua atuação.

Legalidade da alteração de especialidades de cargos no Poder Judiciário

A alteração de especialidades de cargos efetivos do Poder Judiciário da União conforme previsto na Lei 11.416/2006, visa propiciar maior funcionalidade e dinamismo aos órgãos do Poder Judiciário, permitindo a adoção de medidas que otimizem a adequação de sua estrutura organizacional.

A vedação constitucional para a criação, transformação e extinção de cargos mediante qualquer ato que não seja resultante do processo legislativo ordinário não encontra lugar no caso em tela, uma vez não se tratar de criação ou transformação de cargos por ato administrativo do Poder Judiciário, mas apenas alterações de especialidades. Essas alterações não devem se submeter à exigência de lei em sentido estrito, os tribunais podem alterar, criar e transferir as especialidades dos cargos de sua estrutura, considerando o poder discricionário, visando a atingir maior grau de eficiência e racionalidade administrativa.

Assim, vem sendo utilizado o instituto da alteração de especialidades, mas sem afrontar o texto constitucional porque não importa em investidura em novo cargo público. É exatamente o caso das que tenham por objetivo cargos vagos ou, ainda, quando o servidor já for efetivado no órgão em que se dará a relocação e quando tenha se submetido a concurso público similar em dificuldade e exigências ao realizado para a especialidade na qual se dará o novo provimento, e quando houver similaridade nas atribuições do cargo.Nesses casos, o que a jurisprudência tem apontado é a viabilidade de agrupar sob uma mesma denominação os cargos cujas atribuições, requisitos de qualificação, escolaridade, remuneração, habilitação profissional ou especializações exigidas para ingresso sejam idênticos ou essencialmente similares.

O STF pacificou jurisprudência entendendo legal a transformação de cargos que mantém íntima relação com o anterior, desde que a similaridade das atribuições seja essencialmente as mesmas. No julgamento das ADI's 1.591, Rel. Min. Octavio Gallotti, 2.713, Rel. Min. Ellen Gracie e 2.335, Rel. Min. Gilmar Mendes, o Tribunal entendeu não violar a exigência da prévia aprovação em concurso público o aproveitamento de ocupantes de cargos extintos, quando houver identidade substancial entre os cargos em exame. Essas decisões tratam das transformações de cargos, mas observando a semelhança fática, aplica-se a jurisprudência pacífica da Corte. A mesma interpretação se estende, portanto, para as alterações de especialidades de cargos. 

Em sendo assim, não há que se falar em ilegalidade porque há presente afinidade de atribuições e equivalência de vencimentos, isto é, identidade substancial entre as especialidades de cargos.

Outro ponto importante que não pode ser desconsiderado é o intuito legítimo da administração pública de reorganização e, mais do que isso, racionalização visando a eficiência. Sobre o tema, calha destacar as palavras da Professora Cristiana Fortini, verbis:

"Ademais, não há como ignorar que a estrutura da administração pública não é estanque. O aumento de velhas demandas e o surgimento de novas fazem com que o interesse púbico seja volátil. Cabe ao agente público atentar para tais circunstâncias, adotando as medidas imperiosas, sob pena de destruir a baliza sobre a qual se assenta o direito administrativo, qual seja, o princípio da indisponibilidade do interesse público. Impõe-se ao administrador, com apoio do legislador, atentar para as alterações que se fazem imperiosas, ajustando o aparelho estatal de forma a extrair o máximo proveito da mão-de-obra ali situada".

O Poder Judiciário pode reorganizar a estrutural funcional da especialidade de cargos, sob a justificativa de proceder a uma reforma administrativa, calcada na idéia de eficiência administrativa e racionalização.

De acordo com a Lei 8.112/1990, art. 3º, "cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. Acrescenta o parágrafo único que "os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei (...).

Na lição de José dos Santos Carvalho Filho [in Manual de Direito Administrativo, 22ª ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009, p. 580] o quadro funcional de uma entidade é formado pelo conjunto de carreiras, cargos isolados e funções públicas remuneradas integrantes de uma pessoa federativa ou dos seus órgãos internos. Para o autor, cargo público é o lugar dentro da organização funcional da Administração, ocupado por servidor, que tem funções especificas e remuneração fixadas em lei ou diploma a ela equivalente.

Já as especialidades são os ramos de atividades que possam estar compreendidas nas áreas técnicas dos cargos de Analista, Técnico e Auxiliar Judiciários, conforme redação conferida pelo art. 2º da Lei 11.416/2006.

Assim, com base nas normas que regem a matéria, entende-se que as especialidades podem ser alteradas no âmbito interno dos Órgãos do Judiciário, de sorte a atender as necessidades e particularidades de cada qual. Portanto, a mudança da especialidade segurança judiciária para a especialidade polícia judicial  prevista na Resolução foi legítima. Por conseguinte, não há falar em provimento derivado, instituto vedado no ordenamento jurídico, mas sim alteração da especialidade de determinado cargo já existente.

Conclusão:

Está dentro da legalidade a criação da Polícia Judicial, mesmo não prevista expressamente no texto constitucional, desde que a polícia orgânica do Poder Judiciário não exerça segurança pública, conforme jurisprudência pacífica do STF, que em vários julgados entendeu ser legal a existências de órgãos policiais não previstos na Carta Magna. A realidade contemporânea apontava sistematicamente para a necessidade do Poder Judiciário instituir o seu próprio organismo policial.

*Leandro Caetano é Agente da Polícia Judicial do quadro de pessoal do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, atuando no cargo desde 2009.

 

Artigos assinados são de responsabilidade exclusiva de seus autores e não representam, necessariamente, as ideias ou opiniões da Fenajufe.

Referências Bibliográficas:

  • Resolução nº 344 de 09 de setembro de 2020 do CNJ (Regulamenta o exercício do poder de polícia administrativa no âmbito dos Tribunais, dispondo sobre as atribuições funcionais dos agentes e inspetores da polícia judicial);
  • Constituição Federal (Artigos 27, § 3º, art. 51, lV, art. 52, Xlll e art. 144);
  • ADI 2.827/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes;
  • Súmula 397 de 03/ 04/ 1964 do STF;
  • Decretos Reservados de 6069-A, 6071-A, 6072-A e 6073-A de 06 de dezembro de 1943 (Criaram a Tropa Especial da Força Expedicionária Brasileira e consequentemente a sua Polícia Militar que se tornaria a primeira tropa de Polícia do Exército do Brasil);
  • Portaria n° R-531/GM3, de 26 de setembro de 1984 (criou os BINFA, unidades de múltiplo emprego, que incluíam subunidades de Polícia da Aeronáutica);
  • Portaria nº 155/MB, de 09 de maio de 2000 (criou a Companhia de Polícia do Batalhão Naval);
  •  Lei nº 11.416/2006 (Dispõe sobre as Carreiras dos Servidores do Poder Judiciário da União e dá outras providências);
  • ADI's 1.591, Rel. Min. Octavio Gallotti, 2.713, Rel. Min. Ellen Gracie e 2.335, Rel. Min. Gilmar Mendes;
  • Art. 3º da Lei nº 8.112/1990 (Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais);
  • in Manual de Direito Administrativo, 22ª ed., Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2009, p. 580 (Lição de José dos Santos Carvalho Filho).
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